增强金融支持县域经济发展有效性的思考
县域经济是国民经济发展的重要基础和支撑力量，是实现城乡统筹发展的基本保障。多年来，根据党中央和国务院的工作部署，人民银行及相关部门制定出台了一系列政策文件，引导金融机构加大对县域经济发展的支持力度。为全面评估现行金融支持县域经济发展政策的实施效果，进一步推动政策体系的完善和政策目标的实现，我们在广泛调研的基础上，用公共政策学的研究方法对现行县域金融政策进行了梳理，从理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境四个方面分析了影响现行政策实施效果的原因，提出了相关政策建议。
政策工具运用视角下县域金融政策落实情况分析
（一）公共企业工具效应初步显现，但潜力仍有待挖掘。农发行随着经营管理体制的完善和业务范围的不断扩大，其作为公共企业的功能逐步完善，在支持三农等领域发展方面发挥了积极作用。涉农政策性金融机构实力壮大；农行三农事业部经营管理体制基本确立；政策性金融机构县域投入力度加大。但上述公共企业工具的运用也存在不足之处。一是农发行业务范围限制仍然较多，导致支持领域狭窄，县域经济发展主体需求多样化与农发行信贷产品种类不足的矛盾日益突出，需要进一步放开农发行业务范围以更好地发挥其公共企业的功能。二是农行三农事业部的潜力有待进一步发挥。
（二）信息与规劝工具起到一定引导作用，但效果有限。信息与规劝政策工具比较容易实施，成本很低，尤其是问题没有明确解决办法时，可先试用再视效果做下一步的决策。近年来，人民银行及政府相关部门通过下发指导意见、召开专题会议等多种形式引导金融机构加大对县域经济发展的支持力度，取得了一定效果。一是县域信贷结构逐步优化，金融支持农业产业化建设、农村基础设施建设投入增加。二是金融创新产品和模式发展态势良好，金融机构结合各地实际，有重点、有针对性地开展金融支农创新。三是农村金融环境不断完善，农村支付信用环境建设深入推进。但是，由于存在政策约束力不强等问题，信息与规劝工具的效果在某些方面也不尽如人意。在缺乏竞争性的县域金融市场中，金融机构对鼓励扶优的金融政策认同度较高，但对限制性、扶弱性政策缺少响应。如对农户贷款、县域小微企业贷款、民贸民品企业贷款、生源地助学贷款、农民工创业或下岗失业人员小额贷款发放的主动性、积极性不高，对“两高一剩”行业贷款限制不够等，使信息与规劝工具的政策效果打了折扣。
（三）补贴工具支持效果显著，但激励作用仍显不足。与信息与规劝类政策工具相比，补贴类政策工具的优点在于金融机构可以得到实实在在的物质激励，其经营行为调整的动力更足，政策效果更好。一是县域金融机构实力增强，人民银行、财政部等出台的存款准备金、税费优惠等政策增强了县域金融机构的可贷资金，增加了金融机构的收益，有力地促进了金融机构实力的增强；二是县域金融机构组织体系逐步健全；三是县域融资配套机制有所完善；四是金融扶持贫穷落后地区效果显现。但从目前的情况来看，由于政策优惠力度不够大，加之在中西部地区大多数地方政府因财力所限不能出台配套的奖励政策，当地县域法人金融机构将新增存款更多地用于本地贷款的积极性并不高。同时，由于各类政策优惠或补贴幅度较小，目前县域金融机构组织体系建设进展也不尽如人意，业务规模仍较小，在农村金融体系中所起的作用有待加强，应加大补贴工具对县域金融机构的政策支持力度。
影响现行政策实施效果的原因
（一）理想化的政策因素：现行政策工具不足以充分调动金融机构加大县域信贷投放的积极性。
一是正向激励幅度较小。以农行三农事业部执行差别化存款准备金率的政策为例。经过估算，2011年全国8个试点省市的三农事业部，下调2个点的存款准备金率可为农总行带来6.88亿元的收益，这一政策性收益仅占农总行当年全部利润的0.36%，几乎可以忽略不计。二是部分政策优惠无法重复享受。如考核为A类社的农信社享受存款准备金率低1个百分点的优惠，但无法重复享受相关考核办法规定的有关存款准备金率的激励政策，造成该项激励政策部分失效。三是反向约束机制缺位。现行政策工具以信息与规劝、补贴等正向激励性质的政策工具为主，其作用大小主要取决于政策设计同金融机构逐利目标的契合程度，当政策目标与金融机构利益不一致时，若缺乏配套的反向约束措施做保障，则不能从根本上触及金融机构利益，政策难以主动进行纠偏。
（二）执行机构因素：政策主体在责任软约束下执行政策规定的动力不强。
县域金融政策特别是信贷政策本身不是一个独立的政策，是为县域产业政策、投资政策、就业政策、扶贫政策、区域发展战略等服务的，需要与产业政策、财税政策、金融监管政策等相衔接，在具体实施过程中需要人民银行、监管部门、政府部门的协作配合。目前，现行县域金融政策对所涉执行机构的权利、职责、措施缺乏强制性规定，导致部门各自为政、政策落实不到位等现象。具体来看，一方面，部门间协调配合不够，政策合力有待加强。如相关考核办法中提到“鼓励地方政府根据本地区特点和自身能力，在法律法规允许的范围内对达标县域法人金融机构实施适当的激励政策”，但对地方政府如何采取与金融政策相配套的激励措施等内容无明确规定，部分地方政府并没有针对相关考核办法出台具体激励政策。另一方面，缺少对执行机构的制度约束，部分政策没有落实。如《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》虽然规定了奖励资金由中央和地方财政分担，但对于地方财政资金的分担比例没有设定严格标准，导致部分县级财政配套资金没有到位，弱化了补贴类政策工具的作用。
（三）目标群体因素：县域金融组织体系不健全制约了政策有效传导。
一是“抽血”特征明显的全国性金融机构未纳入政策覆盖范围。如相关考核办法的适用对象为县域法人金融机构，不包括全国性金融机构，而目前普遍存在全国性金融机构吸存多放贷少的资源错配现象，在这种情况下，相关考核办法在抑制县域资金外流方面作用有限，政策效应难以扩大。二是政策性及中小金融机构发展不够。从国际经验来看，支持县域、三农等领域发展主要靠政策性及中小金融机构。目前，农业发展银行等政策性金融机构对农村基础设施建设、扶贫开发等政策性业务的介入力度仍然不够；农信社、邮储银行各项改革需要继续深入推进；县域地方法人金融机构资金实力有限、规模较小；新型农村金融机构发展迅速，但总体来看业务发展仍受到资金规模较小的限制，在这种情况下，政策引导更多金融资源流向县域的作用有限。三是部分金融机构独立性较弱。以农行三农事业部为例。目前三农事业部单独的信贷管理体制改革并没有完全落实到位，对考核达标的三农事业部降低存款准备金率所释放的可贷资金仍由农总行进行统一规划，而公共企业政策工具发挥功能的前提之一就是公共企业在经营决策、财务核算等方面具有一定的独立性，三农事业部对新增的可用资金无支配权，因而增加县域信贷投入的积极性不高，从而影响了三农事业部改革的效果。
增强政策有效性的建议
（一）构建具有约束力和权威性的合法化政策框架。只有取得合法化地位，才能使公共政策在全社会具有约束力和权威性。实践也证明，通过合法化建设，可以有效提升扶弱金融政策的落实效率。如美国政府通过制定《社区再投资法》，促进金融机构与其经营业务所在的社区建立起共同合作框架，在满足中低收入者信贷需求中发挥了重要作用。因此，建议出台《县域金融服务法》等法律法规，对政策的主体、客体、工具等内容予以明确规定，强化政策刚性。一是除人民银行等金融管理部门外，增加地方政府以及财政、税收等部门参与政策实施效果的考核，建立会商、协作等制度；二是对各参与考核的机构职责、奖惩措施设定严格标准，并定期进行履职考核，考核结果作为其绩效考核的一项重要指标；三是将全部县域金融机构纳入目标群体覆盖范围，并对政策性、商业性等各类金融机构的业务范围进行限定，对商业金融不愿开展而国家又特别需要的政策性业务规定政策性金融机构必须介入，将地方法人金融机构、新型农村金融机构主要经营活动限定在当地。
（二）进一步完善正向激励政策措施。一方面，加大正向激励力度，引导释放更多县域可贷资金。如对按照相关考核办法达标的金融机构，扩大相对于同类金融机构的存款准备金率优惠幅度；在有效监管的基础上，放宽地方法人金融机构、新型农村金融机构的市场准入；将县级三农事业部下调存款准备金率后新增的可用资金，交由改革试点省市农行、甚至县级三农事业部直接支配，使营业单元直接享受激励政策带来的利益；把各类财政性存款账户的开设、重点项目建设资金专户、贷款贴息资金等地方政府专项资金和金融机构的县域信贷市场份额增长情况挂钩等。另一方面，拓宽政策工具运用范围，扩大政策效应空间。比如，配套加强支付结算、信用体系、农业保险等方面的建设，以促进金融机构增加县域信贷投入。在这方面，目前主要使用的是信息与规劝类工具加以引导推动，可以考虑引入补贴类政策工具，进一步加大政策的支持力度。如对在金融服务空白乡镇配置ATM、推广运用非现金支付工具的金融机构给予一定金额的补贴等。
（三）研究制定具有反向硬约束作用的政策措施。一是运用货币政策工具管理手段。对考核不达标的县域法人金融机构，实施差别准备金动态调整，明显提高其存款准备金比例；停止不达标机构再贷款、再贴现的申请资格。二是运用市场准入管理手段。对不达标机构严格控制其在银行间拆借市场的融出资金规模，乃至取消其银行间同业拆借市场成员资格；对长期不达标机构探索实行县域金融市场退出办法，每撤销一家机构后可以在县域新设立相应的法人金融机构。三是运用信息披露管理手段。对各金融机构支持县域经济发展情况进行跟踪监测，定期以适当方式将有关信息向地方政府、金融机构上级机构通报。四是运用绩效考核管理手段。将支持县域经济发展情况与金融机构高管业绩考核挂钩。成立由人民银行等金融管理部门组成的考核小组，从中央到省再到市州实行三级考核，分别对全国性金融机构总部、各省级金融机构、县域金融机构进行考核。
（四）建立差别化的政策效果考核评估体系。政策实施后，要判断政策目标是否实现，需要对政策效果进行考核评估，因此应建立一套科学合理的指标体系。这套政策体系除了将现有政策的考核内容纳入其中外，同时应考虑对不同地区、机构等实施差别化的评估，在此基础上实施并完善相关措施，最大化地促进县域金融发展。就不同地区而言，较发达县已具备了金融内生调节和发展机制，应侧重对发展多层次、多类型的非银行金融机构，扩大直接融资规模，支持经济转型升级的评估；中等发展水平县具备较好发展基础，目前面临的主要问题是金融资源总量无法满足实体经济需求，应侧重对做大金融资源，引进更多银行业金融机构的评估；欠发达县金融发展迟缓，资金外流较为严重，应以贷存比为核心指标，侧重对提高资金配置效率，支持当地特色和优势产业的评估。就不同机构而言，一方面，应将涉农贷款增速、占比，农户、中小企业贷款，农业、农村基础设施贷款等纳入评估指标体系，提高评估的全面性和准确性。另一方面，考虑到不同类型机构主要职能和业务范围不同，评估指标的侧重点应有所不同。如对农业发展银行突出农村基础设施、农业产业化贷款等相关指标；对农信社突出支农贷款占比指标；对邮储银行突出小额贷款相关指标。
